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一、上海“钓鱼执法”事件始末
（一）序幕：解释“钓鱼执法”
所谓“钓鱼执法”在英美法系国家又叫执法圈套（entrapment），是刑事司法中的诱惑侦查手段在行政执法活动中的运用。在西方是指行政机关及其工作人员为了实现对案件的办理，特意设计一些能诱发行政违法的情境，暗示或者诱使他人实施违法行为，以此来收集相关证据和掌握相关信息，从而对违法者实施行政处罚的一种行政执法行为。发生在我国的钓鱼执法与西方的情境有所不同，我国出现的“钓鱼执法”并非引诱被害人产生犯意，而是伪造证据迫使“被钓”人承认自己实施了并不存在的违法行为，目的是对其进行罚款。欺诈性和强迫性是我国“钓鱼执法”的显著特征。因此有学者认为，在我国“钓鱼执法”是指由公务员单独实施，或者两人以上的公务员与公务员、公务员与非公务员共同实施的，以获取罚款为目的，通过制造虚假证据，以暴力或其他威胁手段强迫行政相对人接受行政处罚的行为。从法学视角来说，“钓鱼执法”是一种违法行为。首先，“钓鱼执法”行为明显违背正当程序原则。正当程序原则要求：公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前必须使其享有知情权和申辩权的机会。具体到行政执法过程中，遵循正当程序就是要求政府部门在对相对人做出不利的决定之前，必须事先告知决定的事实理由和依据，必须听取当事人的陈述和申辩。而在我国出现的“钓鱼执法”事件明显违背了这些法定程序，执法者通过诱骗的方式栽赃当事人，逼迫当事人签署放弃陈述申辩的声明，从而达到进行处罚的目的。这种执法缺少起码的正当性与合法性，明显违背了正当程序的要求。其次，从执法主体看，一切公权力的行使都应当依法进行，不能随意将法定的执法权力委托给没有执法主体资格的个人去行使，更不能采用市场化的方式将执法中的调查取证权委托出去。而在我国出现的“钓鱼执法”案例中普遍存在公务员将权力授予了本不具有执法权力的主体，这就会出现为罚款而执法，甚至还会形成一个专业取证牟利的团伙，严重扰乱社会秩序、损害政府的形象、亵渎法律权威。因此，我国出现的“钓鱼执法”可以理解为行政执法过程中执法主体为了谋取利益而采取栽赃当事人迫使其接受处罚的一种违法行政行为。
（二）第一幕：张晖被罚，网友关注
2009年9月8日，上海某外企白领张晖上班途中好心搭载自称胃疼的陌生人，被上海市闵行区交通行政执法大队认定为非法营运，并处以1万元的行政罚款，告知其交付罚款10天后可取回扣押车辆。9月11日，张晖以“善良的被骗”为名在爱卡上海论坛发帖，认为闵行区交通行政执法大队以“钓鱼”手段非法取证。12日又以网名“公子羿”在天涯论坛发帖，痛陈自己被骗的经历，引起网民热议，主帖半个月内访问量超过18万次，评论近2000条，被转载于国内各大小论坛，引发强烈反响。互联网上转载“钓鱼执法”报道的网页达27万之多。张晖的帖文同时被“80后”作家韩寒的博客转载，网民的点击率在短时间内就升至48万人次，另有跟帖评论6000多条。
互联网上对张晖被罚事件的热议立刻引发连锁效应。上海本地的报纸、电台、电视台也都介入报道。9月16日，上海电视台新闻综合频道《新闻夜线》节目播出对闵行区交通行政执法大队大队长刘建强的采访，刘大队长以“这是工作秘密”首度回应社会，此话激起广大网民愤怒，随即成为网络名言。面对汹涌的网络民意，上海市及闵行区政府相关部门没有及时进行认真负责的回应，这就更加引发了网络舆论质疑声的高涨，网络声音几乎一边倒地批评闵行区交通行政执法大队“钓鱼”式的执法手段。9月28日，张晖向闵行区法院提起诉讼，要求法院撤销上海闵行区交通行政执法大队的处罚决定。9月底至10月上旬，由于社会关注点和各类媒体的报道都集中于新中国成立60周年，对上海“钓鱼执法”事件的关注暂时告一段落。
（三）第二幕：孙中界被罚，事件升温
距离张晖被罚事件仅仅过去不到一个月时间，2009年10月14日，上海某公司工作人员孙中界在路上好心搭载一位陌生人，被上海市浦东新区城市管理行政执法局认定为非法营运。当晚心中郁闷的他用菜刀自伤小指，被送往医院接受手术。事情发生后立刻在互联网上大范围扩散，网民将孙中界事件与张晖事件相联系，使对上海“钓鱼执法”的讨论迅速升温。天涯社区设立了专题页面讨论此事，其中主帖《上海又现“钓鱼执法”，18岁司机愤而断指以示清白！》的阅读量短时间内达34.6万人次，跟帖4200余条。另有大量网民借此事件对执法部门进行嘲讽和谩骂，网上不满情绪迅速增多。张晖在接受媒体采访时表示，他在向有关部门投诉闵行区交通行政执法大队的做法时，得到了“他（指搭车者）胃疼关你什么事”的回答，结果“他胃疼关你什么事”立刻在网上流传，成为网民讽刺执法部门的用语。
随后，各地媒体较大规模的介入事件，迅速扩大了“钓鱼执法”在全社会的影响。中央媒体及北京、河南、广东等地媒体纷纷赶至上海采访，刊发了大量报道和评论，使“钓鱼执法”事件很快演变为全国甚至海外关注的焦点。《中国青年报》10月16日刊登调查性报道《上海闵行区交通行政执法队设诱饵查黑车 两年罚款5000万》称几年来上海一些市郊城市交通行政执法大队一直存在这种执法方式。《人民日报》10月19日发表评论《钓鱼式执法，危害猛于虎》（被网络转载122次），中央电视台《经济半小时》栏目曝光整顿黑车中疑存在“职业拦车群体”。一些都市报还通过深入采访，挖掘出其他“钓鱼”案例。媒体一方面报道事件进展，调查事件真相，另一方面邀请专家学者对事件进行解读。人民网强国论坛邀请中国政法大学副校长马怀德教授对“钓鱼执法”发表看法，《检察日报》邀请中国人民大学法学院教授杨建顺分析“钓鱼执法”发生的原因和解决对策。传统主流媒体的强力介入，与网络媒体形成共鸣，把舆论监督推向**，使“钓鱼执法”事件不断升温。
从这一阶段起，上海市委市政府高层意识到事件的重要性，积极开展危机公关，开始正面回应媒体。10月18日上海市委市政府通过媒体公开表明基本态度：既要坚决整治黑车，又要坚决文明执法；要求闵行一案依法受理，浦东一案组成专门调查组进行彻查。随后，浦东新区责成浦东新区城市管理行政执法局牵头进行调查，上海市交通执法总队参与核查工作。
（四）第三幕：调查结果出炉，事件再度升级
2009年10月20日，浦东新区城市管理行政执法局公布调查报告，称查获的孙中界涉嫌非法营运行为，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，取证手段并无不当，不存在所谓的“倒钩”执法问题。此结果引发了社会各界强烈批评，也使事件再次升级。央视新闻频道《新闻1+1》和经济频道《经济半小时》10月20日晚几乎同时对调查报告提出质疑。人民网推出网上调查“怎么看浦东新区说没‘钓鱼’执法”，网友所投5546票中96%的选“质疑，自查结果难信服”。
10月21日，上海浦东新区政府宣布重新组建一个包括人大代表、政协委员、律师、媒体代表、社区和企业代表在内的12人联合调查组，此次城管部门被排除在调查组之外，但调查组人员名单没有对外公布。对此，中央人民广播电台、中央电视台等中央媒体和《新京报》、《南方都市报》等都市类媒体都提出了质疑。《人民日报》10月22日再次发表评论《“钓鱼式执法”还需继续回应质疑》（被网络转载78次），期待新调查组能够真正化解群众的疑虑、满足人民对政府的期待。
从这一阶段起，上海市委市政府有关部门对相关舆情高度关注，注意迅速回应社会关注的焦点，及时向社会发布事件最新进展、通报信息。但是，为平息事态而简单草率做出的调查结论以及在调查主体和调查程序上存在的缺陷，已经损害了上海和浦东的形象，使政府的公信力再次受到伤害。
（五）第四幕：政府认错，事件降温
2009年10月25日，新华社发表的《勇于纠错 取信于民》这篇被网友认为最能代表上海市委态度的文章中披露，上海市委主要领导明确指出，要坚决取消不正当的执法方式，立即纠正这种执法错误。10月26日，上海就“钓鱼执法”事件召开新闻发布会。联合调查组公布了《关于“10·14”事件的调查报告》以及调查组人员名单，上海市浦东新区政府和闵行区政府分别为发生在本区内的“钓鱼执法”事件认错。上海市宣布将成立由分管副市长任组长的整顿交通营运市场秩序、规范交通行政执法行为专项工作组，开展全市规范交通行政执法行为大检查，杜绝不正当、不规范的行政执法行为。
2009年11月19日，“钓鱼执法”案在闵行区法院开庭审理。法官当庭宣判，被告闵行区交通执法大队在9月14日做出的行政处罚决定违法，张晖为自己讨回了公道，领回了罚款。
事件发展到这一阶段，由于上海市委市政府高度关注，使“钓鱼执法”事件得以彻查，执法部门承认自己的执法错误，政府勇于纠错的态度受到公众欢迎。新民网公布的一项民调结果显示，绝大多数上海市民对政府及时纠错、真诚道歉的行为表示满意，并坚决支持有关执法机关加大依法整治城乡结合部“黑车”力度的举措，不少市民还提出了综合治理“黑车”现象的建设性意见。另一方面，主流媒体发挥了积极的舆论引导作用，坚持正面引导，防止跟风炒作，舆论开始逐渐降温。
（六）落幕：政策出台，事件平息
事件平息后，上海市开始着手解决存在已久的基层执法人员不当执法行为。2009年11月上海市委书记俞正声在上海市委九次全会后首度回应“钓鱼执法”事件，认为错误在于“有奖举报制度不加限制地使用”，没有从法律的层面上认真地加以审核，评估一下这种制度会导致什么样的局面，也没有加以很多约束性的条件，所以导致了这种事情的发生。2010年6月上海市委副书记、市长韩正在全市规范和加强行政执法工作电视电话会议上提出要求：“要做好行政执法工作，最好的方法是进行案例的分析和案例的教育。从去年开始的一系列案例，如果进行反思，从中得出一些共同的认识，这些认识将是我们的财富。”“钓鱼执法”事件发生后，上海市主要领导的回应显示出党和政府对于“钓鱼执法”事件所暴露问题的态度，是政策出台的信号。
果然，距离“钓鱼执法”事件后8个月，2010年6月7日，上海市政府发布《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》和《上海市行政执法人员执法行为规范》，明文禁止“钓鱼执法”，并将切断“钓鱼执法”的源头。上海市政府法制办表示，2009年在整治非法营运中发生所谓的“钓鱼执法”事件，暴露出行政执法工作存在着薄弱环节，影响了整个政府的公信力和社会形象，需要对一线行政执法人员提出更明确、更具体的要求。《规范》明文禁止行政执法人员“钓鱼”执法行为：行政执法人员调查取证时，应当全面、客观、公正；不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段收集证据，不得伪造、隐匿证据；不得指派没有行政执法资格的人员进行调查取证；暂扣物品不得收保管费。在“钓鱼执法”事件在网络上渐渐平息后，上海市政府出台以规范性文件的形式出台公共政策，明令禁止“钓鱼执法”，至此上海“钓鱼执法”案尘埃落定。公民通过在互联网上的积极参与，形成了强大的网络民意，与传统媒体、专家学者一道对政府施加影响，为公共政策提出建议，最终促使公共政策以上述两个规范性文件的形式出台。可以说，没有公民的网络参与就无法使长期存在的“钓鱼执法”现象引发社会的广泛关注，更无法使其提上政府的政策议程，也就没有公共政策的最终出台，上海“钓鱼执法”成为公民网络参与公共政策议程设置的成功案例。
二、政策网络运行机制：民与官的博弈
政策网络理论认为政策网络是由多类参与者组成的，参与者之间互动的结果便是政策。没有任何一个参与者拥有足够领航能力来决定其他参与者的策略行动，所有参与者都有各自的目标和利益。但这并不意味着所有的参与者拥有相等的权力，每个参与者所依赖的是各自拥有的资源及其所在政策过程中的重要性；行动者的数目决定网络的规模，行动者的类型影响网络的特性。具体到“钓鱼执法”事件，我们会发现该事件包括了当事人、网民、政府、媒体、专家学者等多重行动者，从事件在互联网上曝光到上海市政府出台相关政策，这期间围绕事件本身、执法人员执法行为、政府诚信等问题多元行动者展开了多次互动，形成了公民网络参与公共政策议程设置的政策网络。本案例中不同参与者有着不同的行动目标、可利用的资源和行动策略，在政策网络中所起到的作用和影响力也不尽相同。网民与政府形成两个联盟，通过博弈形成了政策网络的运行机制，影响政策后果，推动政府政策议程的设置，最终导致新的公共政策出台。
（一）政策网络中的行动者：目标、资源与策略
在上海“钓鱼执法”的案例中，多元行动者通过互动形成了政策网络。
1.事件当事人
“钓鱼执法”案中好心救人却遭到处罚的事件当事人外企白领张晖和出租司机孙中界是所形成的政策网络中的多元行动者之一。由于遭受不公正待遇使他们的利益受到伤害，因此他们的行动目标就是维护自身权益，为自己讨回公道。但是他们作为平头百姓，手中并没有足够实现自己目标的资源和能力。他们拥有的是对事件的网络话语权，毕竟他们是事件的当事人，可以将事件真相公之于众，赢得社会的支持和相应的资源。事实上，他们的行动策略就是基于自身资源不足的情况下，为达到为自己讨回公道的目标而求助于公众，引发公众的关注和支持。遭遇处罚不久，当事人张晖即以“善良的被骗”为名在爱卡上海论坛发帖，又以“公子羿”为网名在天涯论坛发帖，认为闵行区交通行政执法大队以“钓鱼”手段非法取证。帖子立刻引起网民关注和热议。有了网民的支持，张晖的行动策略从仅仅赢得公众支持上升到向闵行区法院提起诉讼，要求法院撤销上海闵行区交通行政执法大队的处罚决定，维护自身合法权益。相比张晖，当事人孙中界的行动策略更为特殊，受到处罚后心情郁闷的他以自伤手指的自残行为以证明自己的清白，这一举动在互联网上曝光后无疑更加引人关注。可以说，在事件的开端，两位当事人在自身拥有资源有限的情况下，采取了较为成功的行动策略，通过借助网络和公众的力量，引发社会广泛关注，为其目标的最终实现奠定了基础。
2.广大网民
在“钓鱼执法”案例中，网民是推动事件进程的重要行动者之一。虽然案件本身与广大网民自身利益无关，但是由于众多网民出于对当事人的同情心和互联网所特有的强大情绪动员功能，网民在本案中爆发了极大的能量。从行动目标上看，网民一方面是出于维护社会公正、为普通民众伸张正义的初衷，另一方面也是出于对于政府执法人员不满，期望改变执法人员行为的目的而采取一定的行动。网民拥有的资源也是网络话语权，他们可以在互联网上对事件提出个人看法。虽然作为个体的网友拥有的影响力有限，不足以深刻影响事件进程，但是当事件吸引了大量网友关注后，网民集体的力量就凸显出来。要求调查事件真相，给受害人一个公道的网络民意是网友拥有的强势资源，对事件进程和政府决策均产生了重要影响。仅以天涯社区为例，张晖所发的帖子半个月时间内访问量超过18万次，评论近2000条。专门讨论孙中界事件的主贴短时间内跟帖4200多条。网友所营造的强大舆论效应对政府造成了巨大压力，成为当事人得以维护自身权利的重要支持。在本案广大默默无闻的网民中，还有一类特殊的网民群体对事件产生重要影响，那就是网络上的各类精英网民。他们是网络上的名人，具有强大的影响力，可以引导网络舆论。在“钓鱼执法”案中，作为80后精神领袖的作家韩寒充当了这一角色。由于韩寒在互联网和年轻人中的强大号召力，张晖的帖子被他的博客转载后吸引了更多网友的关注，将网络舆论再次推向了**。
3.做出处罚决定的执法机关
对张晖和孙中界进行处罚的上海市闵行区交通行政执法大队和上海市浦东新区城市管理行政执法局也是政策网络中的行动者。他们的行动目标在处罚行为发生前和发生后发生了一定的变化。在处罚行为发生前他们的目标是找到“鱼”进行罚款，拥有的资源是行政处罚权。这折射出“钓鱼执法”案件背后隐藏着的巨大利益链条。政府的初衷是治理黑车，但执法部门自己也不知道哪些是黑车，这就需要市民来举报，政府则对举报人予以一定的奖励。有一些人就产生了职业举报的想法，因为举报一辆黑车政府奖励500块钱。一个人肯定不够，一些人就发展成了一个个的“钓头”，“钓头”再去招一帮人来举报，逐渐就发展成职业举报群体，形成了一个生态链。上海公布的各地区的举报价格从200元到600元不等。而“钓头”就是这个金字塔的塔尖，指挥着这些人去专门举报黑车，设套来陷害好人。到这个时候，整治黑车的目的已经变成创收。在本案开始阶段，两个执法部门在对张晖和孙中界进行处罚后已经实现了对其罚款的行动目标。然而当事件在互联网上引发关注以后，处于公众舆论风口浪尖上的两个执法部门出现了新的行动目标：证明处罚的正确性。由于处罚行为遭到了网友的普遍质疑，执法部门承受了巨大的舆论压力，只有证明处罚的合理和正确才能避免千夫所指。此时执法部门拥有的资源是对事件的调查权，浦东新区城市管理行政执法局对案件进行了调查，并称查获的孙中界涉嫌非法营运行为，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，取证手段并无不当，不存在所谓的“倒钩”执法问题。但由执法者自身牵头的调查结果并没有得到公众认可，反而引发了舆论和媒体进一步的关注，执法部门的第二个行动目标没有达成。
4.上海市委市政府
本案事件前期并没有引发上海市委市政府的充分重视，而当社会舆论已经大规模产生后，上海市委市政府明确表态要查清事件，作为执法部门的主管单位上海市委市政府的行动目标是查明事件真相，维护政府的形象和公信力。政府作为公权力的行使者拥有的资源是政治权威。政府为了达到行动目标采取的策略是组织各方力量开展调查，向社会公布结果，采取相关补救措施挽回政府形象，引导社会舆论等。2009年10月18日上海市委市政府通过媒体首次对事件进行回应，表示既要坚决整治黑车，又要坚决文明执法；要求闵行一案依法受理，浦东一案组成专门调查组进行彻查。2009年10月26日，上海市政府又就“钓鱼执法”事件召开新闻发布会。联合调查组公布了《关于“10·14”事件的调查报告》以及调查组人员名单，上海市浦东新区政府和闵行区政府分别为发生在本区内的“钓鱼执法”事件认错。上海市政府宣布将成立由分管副市长任组长的整顿交通营运市场秩序、规范交通行政执法行为专项工作组，开展全市规范交通行政执法行为大检查，杜绝不正当、不规范的行政执法行为。就上海市委市政府在事件中后期的行动看，维护政府公信力，挽回政府形象的目标基本达到。
5.新闻媒体
新闻媒体在本案中也是重要的行动者之一。报纸、电视等大众传媒在本案例中的行动目标是吸引公众眼球，报道事件进程，充当政府“喉舌”，引导社会舆论。媒体具有的新闻报道权力成为其达到自身目标的重要资源。因为大众传媒的传播效应，能在短时间内迅速引发社会舆论关注，客观上成为推动事件进展的重要力量。事件发生后，中央媒体及北京、河南、广东等地媒体纷纷赶至上海采访，刊发了大量报道和评论。《中国青年报》刊登调查性报道《上海闵行区交通行政执法队设诱饵查黑车 两年罚款5000万》，党的官方媒体《人民日报》接连发表两篇评论《钓鱼式执法，危害猛于虎》和《“钓鱼式执法”还需继续回应质疑》，中央电视台《经济半小时》和《新闻1+1》栏目也赶赴上海采访报道。一些都市报还通过深入采访，挖掘出其他“钓鱼”案例。传统主流媒体的强力介入，与网络媒体形成共鸣，把舆论监督推向**，使“钓鱼执法”事件不断升温。媒体引发社会对事件关注的目标达成。
6.专家学者
专家学者在本案中也发挥了一定作用。他们的行动目标由其学者的身份所决定，客观地对事件进行理性分析。他们拥有的资源是包括自身的知识和在学术界地位在内的学术权威。事件发生后，人民网强国论坛邀请中国政法大学副校长马怀德教授对“钓鱼执法”进行解读，马怀德认为：“非执法人员采用了引诱、欺诈、胁迫甚至暴力的方式取证，违反了执法取证的基本要求，通过这些方法获取的证据是无效的，不能作为行政行为合法的证据。”对于如何看待“钓鱼执法”背后的利益链条，马怀德指出必须实现收支两条线，否则为了创收、为了弥补执法经费不足而实施的执法活动将长期存在。只有严格依法行政，按照职权法定、合理行政、程序正当、诚实守信、便民高效的要求不断提升执法水平，自觉接受来自各方面的监督，摆脱利益羁绊，公正执法，真诚为人，才能从根本上杜绝违法行政滥用权力的现象，避免此类执法丑闻的再现。中国人民大学法学院教授杨建顺在接受《检察日报》采访时指出，“钓鱼式执法”产生的原因是多方面的，政府部门执法能力、执法手段与执法目的严重脱节，工作人员能力低下、人员配备不足，执法人员的法治意识淡薄都是不可忽视的原因，因此要多管齐下。首先是相关立法工作还需跟进，对法律规范的解释也要不断加以完善，通过法律、法规、规章等方式明确执法方式、手段，可以在哪些领域、什么情况下行使以及如何行使等，使执法真正做到有法可依。其次是执法人员在执法过程中要重视对事实的认定，行使好行政调查权。最后是提高执法人员的执法能力，包括业务能力、法治观念、为人民服务理念的提高。应该说专家学者通过对于事件的解读和分析为公众看清事件本质、政府出台相关治理对策具有一定参考价值。
（二）政策网络运行机制：博弈
拥有不同行动目标、行动资源和行动策略的行动者在“钓鱼执法”案中展开了互动，事件随着多元行动者互动的推进而不断发展。这种互动从本质上说是一种民与官的博弈。博弈论（game theory，也称“对策论”）主要研究意识到其行动将相互影响的决策者们的行为，是经济学的标准分析工具，现已经广泛应用于包括政治学在内的诸多学科。一般认为，博弈论起源于诺伊曼和摩根斯坦恩在1944年出版的名著《博弈理论与经济行为》。博弈论总体上是建立在理性人的假设之上。“理性人是指有一个很好定义的偏好，在面临给定的约束条件下最大化自己的偏好。理性人在最大化偏好时，需要相互合作，而合作中有存在着冲突。为了实现合作的潜在利益和有效地解决合作中的冲突，理性人发明了各种各样的制度规范他们的行为。”博弈论包含的核心概念包括：参与人（players）、行动(actions)、信息(information)、策略(strategies)、支付(payoffs)、结果(outcome)和均衡(equilibrium)。一个博弈的模型必须包括参与人、策略和支付，博弈分析的目的在于运用博弈的规则来确定均衡。一般认为，博弈主要可以分为合作博弈和非合作博弈。如果相互发生作用的当事人之间有一个具有约束力的协议就是合作博弈，如果没有就是非合作博弈。假设有n个人参与博弈，给定其他人策略的条件下，每个局中人选择自己的最优策略（个人最优策略可能依赖于也可能不依赖于他人的战略），从而使自己利益最大化。这样所有局中人策略构成一个策略组合（strategy profile）。当这种策略组合由所有参与人最优策略组成，即在给定别人策略的情况下，没有人有足够理由打破这种均衡，即出现了纳什均衡。在纳什均衡点上，每一个理性的参与者都不会有单独改变策略的冲动，纳什均衡达成时，并不意味着博弈双方都处于静止的状态，在顺序博弈中这个均衡是在博弈者连续的动作与反应中达成的。“钓鱼执法”案例可以认为是一种非合作博弈，多元行动者形成了目标冲突的甲乙两个联盟开展博弈，以事件当事人、广大网民、新闻媒体和专家学者为甲方，以执法机关和上海市政府为乙方，双方运用不同的策略以实现各自的目标，大致通过两个阶段的博弈最终达成均衡，促成事件的谢幕。
在博弈的第一阶段，网民通过在互联网上对事件的议论形成了较为一致的网络民意，要求调查事件真相，还被处罚者一个公道。强大的网络舆论对政府来说构成了一定的压力，面对媒体的穷追猛打，执法单位不得不做出回应。但闵行区交通行政执法大队大队长刘建强“这是工作秘密”的回应引发了网民的强烈不满，网上舆论进一步升级。紧接着大量的媒体对事件的报道和对执法部门的采访更大范围地扩大了事件的受关注程度。但上海市政府和执法部门并没有承认其执法行为的错误，而是采取回避、淡化、遮掩的态度企图蒙混过关，寄希望于随着时间的流逝民众对事件的关注越发降低。在这一阶段民众与政府的博弈拉开帷幕，民众攻而政府防，博弈处于焦灼状态。虽然上海市政府表示要调查事件，但调查结果却是执法机关不承认执法失当，政府表现出较强的态势。
在博弈的第二阶段，政府开始正面回应媒体，并对两起“钓鱼执法”案件分别成立调查组进行调查。而调查结果的公布引发了民众与政府更强烈的博弈。调查组声称孙中界涉嫌非法营运行为，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，取证手段并无不当，不存在所谓的“倒钩”执法问题。这一结果显然不能让公众满意，多家媒体发表文章质疑调查结果，要求政府对事件进行彻底调查。特别是《人民日报》、中央电视台等中央官方媒体的频频介入对政府施加了巨大的压力。上海市委市政府不得不召开新闻发布会，对事件进行全面回应，承认执法的错误，并采取后续措施杜绝“钓鱼执法”行为的再次产生。在第二阶段的博弈中公众、媒体、学者向政府集中发起了攻势，在强大的压力面前政府不得不低下高高在上的头，承认自己的错误，还当事人一个公道。这一阶段，民众在与政府的博弈中处于优势地位，并获得了最终的成功。
（三）政策网络特征
上海“钓鱼执法”案形成了公民网络参与公共政策议程的政策网络。
在上海“钓鱼执法”案例中，当事人、网民、媒体、政府等多元行动者形成了公民网络参与政策议程设置的政策网络，政策网络中拥有不同资源的行动者为了达成自身的目标形成了两个利益同盟，并先后展开了两个阶段的博弈。上海市委市政府与广大网民行动目标的相容性成为事件解决的关键要素，最终达成了多方利益的平衡，并直接导致上海市政府出台《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》和《上海市行政执法人员执法行为规范》两个新的公共政策，达到了公民网络参与影响政策议程的网络参与行动目标，政策网络绩效较好。